[최신판례] 지목을 바꾸지 않은 공무원, 국가배상 책임이 있을까｜대법원 2021두33838

경매나 매매로 토지를 살 때 많은 분이 토지대장의 '지목'을 먼저 봅니다. 지목이 '대지'라면 건물을 지을 수 있을 것이라 기대하기 쉽습니다. 그런데 실제로는 다른 법령의 제한 때문에 건축이 불가능한 경우가 있습니다.

이 판결은 그런 상황에서 "지목을 정리하지 않은 행정청에 책임을 물을 수 있는가"를 다룹니다. 송파·문정 일대에서도 토지 경매와 개발제한구역 관련 상담이 적지 않아, 판결의 내용과 실무상 의미를 차분히 정리해 보았습니다.

사건 개요

개발제한구역 안에 있는 이 사건 토지에는 원래 건물이 있었습니다. 이후 이축허가를 받아 건물은 철거되고 다른 곳에 새로 지어졌습니다. 관련 법령상 이축 후 남은 종전 토지에는 건축물을 새로 지을 수 없는 제한이 생겼습니다.

그런데 토지의 지목은 여전히 '대지'로 남아 있었습니다. 원고들은 건축이 가능하다고 생각하고 경매로 토지를 매수했지만, 위 제한 때문에 건물을 지을 수 없었습니다. 이에 원고들은 지방자치단체의 지적 소관 공무원들이 지목을 변경하지 않았다는 이유로 손해배상을 청구했습니다.

쟁점

• 공무원의 부작위(해야 할 일을 하지 않은 것)로 국가배상책임이 인정되려면 어떤 요건이 필요한가

• 구 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제4호 마목, 구 공간정보관리법 등에 따라 지적소관청 공무원이 지목변경의 작위의무를 부담하는가

문제 된 규정

원심 판단

원심은 개발제한구역법 시행령과 공간정보관리법의 각 규정에 비추어, 해당 공무원들에게 이 사건 토지의 지목을 더 이상 건축할 수 없는 지목으로 변경할 의무가 있다고 보았습니다. 그리고 그 의무를 이행하지 않았다는 이유로 원고들의 손해배상청구를 받아들였습니다.

대법원 판단

1. 부작위로 인한 국가배상책임의 요건

공무원의 부작위로 국가배상책임을 인정하려면, 작위의 경우와 마찬가지로 "공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 때"라는 국가배상법 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 합니다.

여기서 '법령 위반'은 명문의 작위의무를 어긴 경우에 한정되지 않고, 행위가 객관적 정당성을 잃은 경우도 포함합니다. 국민의 생명·신체·재산에 절박하고 중대한 위험이 있는 때에는 법령 근거가 없어도 위험을 배제할 작위의무가 인정될 수 있습니다. 그러나 그런 상황이 아니라면, 공무원이 법령에서 정한 대로 직무를 수행한 이상 부작위를 '법령 위반'이라 할 수 없습니다.

작위의무를 정한 법령 규정이 없는 경우에는 침해되는 법익이나 손해가 얼마나 심각하고 절박한지, 공무원이 결과를 예견하고 회피할 조치를 취할 수 있었는지 등을 종합해 판단해야 합니다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2010다95666 판결 등 참조).

2. 지목변경 작위의무는 인정되지 않는다

• 개발제한구역법 시행령: 지목을 변경하여야 한다고만 규정하고 변경 주체와 절차는 정하지 않았으므로, 공무원에게 적극적인 지목변경 의무를 명하는 규정으로 볼 수 없습니다.

• 공간정보관리법: 지목변경 신청 의무는 토지소유자에게 있고, 신청이 없다고 해서 지적소관청이 직권으로 조사·측량해 결정할 의무를 지는 것은 아닙니다.

• 직권 정정: 시행령 제82조 제1항에 열거되지 않은 사항까지 직권 정정 의무를 부담한다고 볼 수 없습니다.

대법원은 나아가 공간정보관리법상 지목이 세분되어 있어 공무원이 어떤 지목으로 바꿔야 할지 알기도 어렵다는 점 등을 들어, 지목변경 의무를 인정한 원심판결을 파기하고 사건을 환송했습니다.

실무상 의미

이 판결은 "지목이 대지로 남아 있었다"는 사정만으로 행정청에 손해배상을 묻기는 어렵다는 점을 분명히 했습니다. 결국 토지를 사는 쪽이 공법상 제한을 직접 확인해야 한다는 의미이기도 합니다.

토지 매수·경매 전 확인할 것

이미 매수한 뒤 제한을 알게 되었다면, 행정청을 상대로 한 청구 외에 매도인이나 경매 절차상의 구제수단이 있는지도 함께 검토해야 합니다. 어느 쪽이 가능한지는 사실관계에 따라 달라지므로 서류를 갖춰 일찍 상담받는 편이 좋습니다.

자주 묻는 질문(FAQ)

Q1. 지목이 '대지'면 건물을 지을 수 있는 것 아닌가요?
A1. 지목은 토지의 주된 용도를 공부에 표시한 것일 뿐, 건축 가능 여부를 보장하지 않습니다. 개발제한구역 등 다른 법령의 제한이 있으면 지목이 대지여도 건축이 제한될 수 있습니다.

Q2. 공무원이 해야 할 일을 하지 않았는데도 국가배상이 안 되나요?
A2. 법령에 그 행위를 하도록 명하는 규정이 있거나, 국민의 생명·재산 등에 절박하고 중대한 위험이 있어 조치가 필요했던 경우라면 인정될 수 있습니다. 이 사건은 그런 규정이나 사정이 인정되지 않았습니다.

Q3. 지목변경 신청은 누가 해야 하나요?
A3. 공간정보관리법상 지목변경을 할 토지가 있으면 토지소유자가 신청해야 합니다. 지적소관청이 직권으로 정리할 수는 있지만, 그것이 의무는 아니라는 것이 이 판결의 취지입니다.

Q4. 경매로 산 토지에 건축 제한이 있으면 다른 방법은 없나요?
A4. 매각 절차의 하자, 매각물건명세서 기재 내용 등에 따라 다툴 여지가 있는지 검토할 수 있습니다. 다만 기한이 짧은 절차도 있으므로 제한을 안 즉시 자료를 정리해 상담받으시기를 권합니다.

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글을 마치며

국가배상은 "행정이 잘못했다"는 느낌만으로는 인정되지 않고, 공무원에게 어떤 법적 의무가 있었는지를 따져야 합니다. 토지 거래에서는 지목보다 공법상 제한을 먼저 확인하는 것이 손해를 줄이는 가장 확실한 방법입니다. 송파·잠실에서 토지 매수나 행정청 상대 분쟁을 고민하고 계시다면 관련 서류를 준비해 상담을 받아 보시기 바랍니다.

법률사무소 제이 박경미 변호사는 이혼전문·형사전문 변호사(대한변호사협회 등록)로서, 상담부터 소송 종결까지 직접 사건을 챙깁니다. 문정 법률사무소와 잠실 예약상담 공간 중 편한 곳으로 예약하시면 지금 상황에서 가능한 선택지를 차분히 정리해 드립니다.

※ 본 글은 일반적인 법률정보 제공을 위한 것으로, 개별 사건의 결론은 구체적인 사실관계와 증거에 따라 달라질 수 있습니다.